本指引明確了行政規范性文件的相關概念，規定了認定方法、制定程序、合法性審查標準、監督管理等內容。

一、行政規范性文件的概念及認定

（一）概念

除地方政府規章外，由本市行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱制定機關）依照法定權限和程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定時期內反復適用的公文。

（二）認定的主要方法

認定行政規范性文件主要取決于文件內容，即判斷文件內容是否同時具備外部適用性、普遍適用性、反復適用性等特征。

1.外部適用性。行政規范性文件的內容為制定機關對外履行行政管理職責事項，涉及公民、法人或其他組織權利義務。

2.普遍適用性。行政規范性文件對符合適用條件的不特定的公民、法人或其他組織都具有普遍約束力。

3.反復適用性。行政規范性文件在其有效期內可以反復適用。

（三）認定的輔助方法

按照《黨政機關公文處理工作條例》第八條規定的公文種類，其中決議、命令、公報、通報、報告、請示、議案、函、紀要等9類公文一般不能成為行政規范性文件。決定、公告、通告、意見、通知、批復等6類公文可以成為行政規范性文件，但本質上是否屬于行政規范性文件，仍應按照文件內容來判斷。

（四）不屬于行政規范性文件的列舉

以下文件不納入合法性審查的范圍，包括但不限于：

1.僅含有專業技術指標類內容，不含有對外行政管理類內容的文件，比如行業技術標準、技術操作規程。

2.下達預算、分配資金、批復項目事項，不含有對外行政管理規范類內容的文件。

3.向上級機關報送的各類請示報告。

4.向不相隸屬機關商洽工作、詢問和答復問題的函件。

5.有關工作開展情況及工作安排事項、工作要點、目標管理責任書、重點工作任務分解、考核結果、人事任免及表彰獎懲等行政機關內部管理事項。

6.行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案等。

7.工作領導小組以及議事協調機構成立、撤銷及人員調整事項。

二、行政規范性文件制定程序

除應對和處置突發事件或者執行上級行政機關的緊急命令和決定外，制定行政規范性文件按以下程序執行。

（一）調研論證

起草部門應當對制定行政規范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性等內容進行充分調研論證，聽取有關公民或者其他組織的意見。  

（二）報請立項

起草部門制定政府行政規范性文件，應當事先向本級人民政府報請立項，并列入政府發文計劃。

（三）征求意見

1.行政規范性文件內容涉及起草部門以外的其他機關權責事宜的，應當征求有關機關意見，包括但不限于：

（1）涉及財政經費保障的，應當征求財政部門意見。

（2）涉及行政事業性收費或價格管理事項的，應當征求發展改革、財政部門意見。

2.行政規范性文件應當充分公開征求意見，包括但不限于：

（1）涉及群眾切身利益或對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的，除依法需要保密的外，起草行政規范性文件應當向社會公開征求意見，公開征求意見的時間一般不少于30日，因情況緊急等原因需要縮短期限的，公開征求意見時應予以說明，但不得少于10日。

（2）涉及特定群體利益的，應當與相關人民團體、社會組織以及群眾代表進行充分溝通協商。

（3）涉及市場主體生產經營活動的，應當充分聽取市場主體代表和行業協會商會的意見。

（四）專家論證

行政規范性文件涉及專業性、技術性較強的，應當組織相關領域的專家進行論證。

（五）風險評估

行政規范性文件涉及重大公共利益或者公眾權益，可能引發社會穩定、公共安全風險的，起草部門應當進行風險評估，形成風險評估報告。

（六）公平競爭審查

行政規范性文件涉及市場準入和退出、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等市場主體經濟活動內容的，應當進行公平競爭審查。

（七）合法性審查

審查機構對行政規范性文件的制定權限、程序、內容是否符合法律、法規、規章、國家政策規定進行審查。

以縣級以上人民政府或者其辦公機構名義印發的行政規范性文件，或者由縣級以上人民政府部門起草、報請本級人民政府批準后以部門名義印發的行政規范性文件，應當由起草部門審查機構進行審查且經本部門集體審議通過后，再由同級人民政府審查機構進行審查。

擬提交市政府審議的行政規范性文件，提交審議前應履行全面審查會商程序，由市政府分管領導或委托聯系副秘書長召集起草部門、審查機構以及文件內容涉及的單位負責人專題討論。

（八）集體會議審議

制定行政規范性文件應當實行集體研究討論制度，防止違法違規決策。市、縣區人民政府制定行政規范性文件應當經本級政府常務會議或者全體會議審議決定，政府部門制定的行政規范性文件應當經本部門集體審議決定，政府部門聯合發文的行政規范性文件應當經各部門集體審議決定。集體審議應當確保參會人員充分發表意見。

（九）文件公布和施行

行政規范性文件經審議通過后，由制定機關實行統一登記、統一編號、統一印發，并通過政府公報、政府網站或者其他互聯網政務媒體、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等方式予以公開。  

制定機關應當規定行政規范性文件的施行日期。行政規范性文件自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行將有礙行政規范性文件施行的，可以自公布之日起施行。

（十）檔案管理

行政規范性文件制定檔案依照“誰起草，誰歸檔”的原則，由起草部門負責檔案材料的收集、整理、歸檔。起草部門應當將文件起草過程中形成的立項、調研起草、評估論證、征求意見、合法性審查、集體審議等材料歸入檔案。

三、行政規范性文件合法性審查

（一）形式審查標準

起草部門報送的審查材料應當包括：

1.制定機關負責人關于行政規范性文件送審稿的批示。

2.文件送審稿及其起草說明。行政規范性文件起草說明，包括制定的必要性、制定依據、擬規定的主要制度和措施、履行的法定程序等。

3.制定依據。包括行政規范性文件條文依據對照表及依據文本。

4.程序性材料。包括征求意見、公眾參與、專家論證、風險評估、公平競爭審查、起草部門審查機構出具的合法性審查意見和集體討論研究材料等。

5.針對不同審查內容需要的其他材料等。

（二）實質審查標準

1.制定主體是否合法。

2.制定機關是否具有法定權限。

3.內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定。

4.是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容。

5.是否存在沒有法律、法規依據減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務的情形，侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利。

6.是否超越職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項。

7.是否存在妨礙建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場的各種規定和做法。

8.是否增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責。

9.是否履行行政規范性文件制定程序。

合法性審查時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日，但補充材料時間不計入審查時間。 

（三）審查結果處理

經審查后認為存在合法性問題的，應當將審查意見及時反饋起草部門，起草部門應當對審查意見認真研究并將意見采納情況反饋審查機構。特殊情況下，未完全采納合法性審查意見的，應當在提請集體審議時詳細說明理由和依據。

未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交集體審議。

四、行政規范性文件監督管理

（一）備案

自行政規范性文件公布之日起15日內，市、縣區人民政府制定的行政規范性文件向上一級人民政府和同級人大常委會報送備案，市、縣區人民政府所屬工作部門制定的行政規范性文件向本級人民政府報送備案，兩個以上部門聯合制定的行政規范性文件由牽頭部門向本級人民政府報送備案。

行政規范性文件報送備案時，應當通過統一的行政規范性文件信息平臺提交備案報告、行政規范性文件正式文本、起草說明、條文依據對照表等材料的電子文本，并同時報送備案報告和行政規范性文件正式文本的紙質文本。

行政規范性文件備案報告應當載明行政規范性文件經有關會議審議情況、公布情況等內容。行政規范性文件按簡化程序或自公布之日起未滿30日即施行的，應當在備案報告中注明理由。

（二）實施后評估

行政規范性文件實施后評估應當堅持客觀公正、公眾參與、注重實效的原則，與行政規范性文件“立改廢”工作有機銜接。

政府行政規范性文件由起草（實施）部門或者牽頭起草（實施）部門負責評估。市、縣區人民政府所屬工作部門制定的行政規范性文件由制定部門負責評估；兩個以上部門聯合制定的行政規范性文件由牽頭部門負責組織評估。

負責評估的部門可以自行組織評估，也可以根據需要，將評估的部分事項或者全部事項委托第三方評估。

（三）清理

制定機關應當根據全面深化改革、全面依法治市要求和經濟社會發展需要，每2年對本機關制定的行政規范性文件組織全面清理，根據實際情況作出修改、廢止或者宣布失效的決定。

制定機關根據上級機關的要求，或者上位法和上級文件的制定、修改、廢止情況，可以對其制定的行政規范性文件開展專項清理。

制定機關對行政規范性文件實施動態管理，根據清理情況，對行政規范性文件目錄和文本及時作出調整并向社會公布。

（四）精簡規范發文

堅持法定職責必須為、法無授權不可為的原則，嚴格按照法定權限履行職責，不得以部門內設機構、臨時機構和議事協調機構名義制發行政規范性文件。

凡法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定，現行文件已有部署且仍然適用的，不得重復發文；對內容相近、能歸并的盡量歸并，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件“落實”文件。

（五）信息化管理

制定機關應當及時將行政規范性文件上傳至省級行政規范性文件信息平臺，實現行政規范性文件公布一張網。

各地各部門應當按照各自權限加強行政規范性文件信息平臺應用，協同推進行政規范性文件制定、備案、清理和監督等各類應用場景建設。